財政支持西藏河谷經濟建設的思考

河谷經濟建設是自治區黨委、政府作出的重大歷史性戰略決策。2019年自治區兩會期間，自治區黨委書記吳英杰提出要加強河谷經濟建設研究，以山南市江北新區為重點，打造西藏極高海拔生態搬遷安置區、先進制造業加工示范區、創新創業示范區、現代農牧業示范區和開拓國際市場前沿區，將河谷經濟作為西藏可持續發展的強大引擎。2019年6月，在西藏深度貧困地區脫貧攻堅現場推進暨深化對口援藏扶貧工作會后，自治區人民政府、國家扶貧辦、國家開發銀行、中國農業發展銀行共同簽署《支持西藏自治區河谷經濟建設和青稞牦牛扶貧產業發展框架性合作協議》，將河谷經濟作為打贏脫貧攻堅戰、實現百姓精準脫貧持續增收、增強西藏經濟“造血”能力的重要途徑。

服務河谷經濟，是財政義不容辭的政治責任，深入思考財政政策在支持河谷經濟建設中的特殊優勢和引導作用，具有重要的實踐意義。

一、河谷經濟是西藏經濟高質量發展的重要突破口

認識河谷經濟，首先必須從理解西藏的戰略定位和特殊區情出發。在中央第六次西藏工作座談會上，以習近平同志為核心的黨中央，明確指出西藏是我們國家特殊的邊疆民族地區，西藏的戰略定位是 “兩屏四地一通道一前沿”，即重要的國家安全屏障、重要的生態安全屏障；戰略資源儲備基地、高原特色農產品基地、中華民族特色文化保護地和世界旅游目的地；面向南亞開放的重要通道、我國同西方敵對勢力和分裂勢力斗爭的前沿。這6個定位是習近平總書記治邊穩藏重要論述的重要組成部分，表明了西藏在新時代全局中的戰略地位，要求我們必須同時實現長足發展和長治久安。

西藏的特殊區情，簡單說，就是條件艱苦、工作辛苦、學習刻苦、生活清苦。習近平總書記指出：“民生工作是一項關乎黨心民心的政治任務。”吳英杰書記近期也連續作出重要批示：“民生民心是最大的政治”“堅持麻煩困難由政府解決、把方便實惠送給群眾”“要認真研究制度設計，積極考慮我區地處高原的特殊情況，把中央的關心送到群眾手上。”因此，改善極高海拔地區群眾的生活條件，是自治區黨委、政府急需解決的大事。

除了條件艱苦，在實際工作中，雖然經過多年的探索，但迄今為止，西藏縣域經濟尚未形成可復制、可推廣的經濟增長模式。在不具有資源要素稟賦優勢的偏遠農牧區，如何培育新的經濟增長點、讓百姓有可持續的收入來源，成為脫貧攻堅工作中亟待破解的難題。西藏在2019年要基本消除絕對貧困、2020年與全國同步全面建成小康社會，需要付出更多艱苦卓絕的努力和創新性探索。

齊扎拉主席多次強調：發展是解決西藏所有問題的關鍵。破解這些難題，從區域經濟發展角度看，大力發展河谷經濟是一個重要突破口。河谷地帶海拔低、土地充裕、資源富集、基礎設施條件好、環境承載力強。將極高海拔地區群眾整體搬遷到河谷經濟帶，在空間轉移中實現要素集聚和制度創新，完全有可能在短期內把河谷經濟培育成西藏經濟新動能的重要抓手。

二、融資規劃是河谷經濟建設的“牛鼻子”

建設未動，規劃先行。習近平總書記高度重視規劃工作，反復強調，“要堅持先規劃后建設的原則，編制好城市總體規劃，把每一寸土地都規劃得清清楚楚再開工建設”。可見，高水平的規劃是高水平建設的前提。

做好河谷經濟規劃是一個開放性課題，有很多角度可以談。從財政視角出發，結合西藏經濟基礎較薄弱、自有財力較小、產業基礎較差的實際情況，融資規劃是河谷經濟整體規劃中的重中之重，是最迫切、最需要解決的短板和瓶頸，對成功編制規劃具有把關定向的核心作用。我們認為，做好河谷經濟的融資規劃，應注重突出以下三個原則。

（一）財政可持續原則。2019年，積極的財政政策是宏觀政策的主基調。其中，減稅降費是“主菜”。從實踐看，減稅降費政策效果超出預期，導致各級財政收入壓力較大。稅收下降對中央財政收入影響較大，對地方政府的預算平衡有很大沖擊，預算調整壓力較大。雖然減稅政策是固本之舉，具有乘數效應，長期看會帶動中國經濟增長。但根據測算，在經濟增長保持在6.5%左右的前提下，預計2至3年，全國的稅收才能恢復到合理增長水平。因此，河谷經濟實現順利建設，就必須激發各方面投資主體的積極性，絕不是財政一家的事。

（二）市場化多渠道融資原則。黨的十八屆三中全會和黨的十九大明確提出，財政是國家治理的基礎和重要支柱。這個定位，意味著財政職能要往外拓展，從經濟領域伸展至國家治理領域。在河谷經濟建設中，要注重財政政策與貨幣政策、區域政策、產業政策的相互協調配合，形成合力實現政府目標。具體而言，就是發揮財政性資金的引領作用、專項債券資金的撬動作用、開發性金融和政策性金融的中長期支撐作用、商業性金融的基礎性主導作用、社會資本的創新放大作用，構建多元化融資格局，確保規劃內的重點建設項目融資需求得到有力保障。按照政府引領、市場運作的要求，把越來越多的“輸血”型的政策性領域培育成具有“造血”功能的競爭性領域，促進河谷經濟的高質量發展。

（三）依法合規的融資模式原則。融資規劃成功的標志，在于是否能夠選擇一個豐富的“融資工具箱”：針對不同類型的建設項目，拿出依法合規、切實可行、各方認可的融資方案。這需要銀政雙方共同努力：一要進一步發揮政府組織協調優勢，做好先期規劃，把好項目入口關；二要完善PPP的頂層設計和操作模式，抓住政策窗口期，推動合規融資；三要搭建市場化融資模式，發揮財政資金的杠桿作用，建立健全風險補償機制和擔保機制，解決信用結構缺失和信貸資源撬動不足的難題；四要加大對西藏的信貸規模傾斜力度，實行差異化的信貸政策，適度放寬西藏的貸款風險容忍度和壞賬撥付水平，適當提高貸款項目寬限期和貸款期限上限控制標準，積極為重大項目建設提供配套融資支持等。當前，在嚴控地方政府債務背景下，合規融資模式包括但不限于PPP、政府購買服務、供應鏈融資、重大項目配套融資等。

此外，還應堅持“國際標準、西藏特點、高點定位”的原則，匯集全國頂尖團隊，充分利用頂級專業機構豐富的規劃經驗，編制高水平規劃。借鑒雄安新區規劃、通州行政中心規劃、長江三角洲區域一體化發展規劃、珠港澳大灣區規劃等成功案例，堅持用最先進的理念和一流水準設計，把河谷經濟建設成新時代高質量發展的西藏樣板。

三、財政政策在河谷經濟建設中大有可為

財政作為國家治理的基礎和重要支柱，在河谷經濟建設中，財政性資金理應發揮導向作用和杠桿效應，頂層引領、適度超前、政府引領、市場運作，構建多元化融資格局，補齊資本要素短板，把河谷經濟培育成西藏經濟高質量發展的戰略支點。

（一）債券資金。2019年，財政部核定西藏新增地方政府債務限額128億元。債券資金是支持河谷經濟建設的重要渠道。根據2019年頒布的《政府投資條例》要求，政府投資主要投向市場不能有效配置資源的公共領域項目。對確需支持的經營性項目，主要采用資本金注入方式，也可適當采取投資補助、貸款貼息等方式。根據《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》要求，資金支持要精準聚焦國家重點領域和重大項目，允許專項債券作為重大項目資本金，積極引導金融機構提供配套融資支持。下一步，在財力可承受范圍內，在項目融資與償債能力相匹配的前提下，西藏可以適當加大中長期債券的發行力度，一般債券重點支持無收益重大項目，專項債券優先向有收益的經營性項目重點傾斜，多措并舉支持河谷經濟建設。

（二）脫貧攻堅資金。2019年，自治區統籌整合中央和自治區級財政涉農資金153億元。從支出結構看：支持小型基礎設施建設和生產發展（含扶貧產業發展）資金51億元、易地扶貧搬遷建設補助資金24億元、其他資金78億元。易地扶貧搬遷資金、基礎設施建設資金和產業資金，是各級政府可以統籌整合，用于河谷經濟建設的財政性資金。在具體工作中，政府主管部門要精準測算項目資金需求，精心統籌各渠道資金，分類供給，發揮統籌資金的最大效益。此外，要發揮產業資金的放大效應，探索建立融資風險補償基金，健全風險分擔機制，增強政府性融資擔保機構的實力，有效撬動民間投資、社會資本和信貸資源的投入。

（三）制度創新資金。西藏作為“地球第三極”“亞洲水塔”和重要的國家生態安全屏障，應該從更深層次去思考綠水青山的價值。2018年以來，西藏試行土地增減掛鉤制度、試點怒江流域上下游生態補償試點項目、啟動研究大江大河跨省生態補償方案和碳排放權交易制度，實現18億元的財政增量收入。在河谷經濟土地資源的集中開發和集約使用過程中，通過土地增減掛鉤等創新制度，借助“資源變資產”“規劃變投資”“存量變增量”，各級政府能夠實現一部分增量財政收入，并反哺到河谷經濟項目建設中，優先用于基礎設施和公共服務設施建設。

（四）中央財政資金。以河谷經濟高水平規劃為引領，投棋布子、未雨綢繆，把規劃內能夠落地的重大項目與西藏“十四五”規劃相結合，積極向國家有關部門爭取，列入國家“十四五”重點建設項目，給予最優惠的政策和中央資金支持。此外，力爭把河谷經濟建設列入中央第七次西藏工作座談會的重要內容，作為中央對西藏的支持項目予以特殊政策。

河谷經濟一頭推動經濟增長，一頭帶動民生改善，既是一項重要經濟工作，更是必須完成的政治任務。財政要積極發揮國家治理的基礎性、支柱性作用，融資融智融制相結合，加強統籌協調和資源整合，按照“精準、能落地、可操作、可持續”原則，高起點規劃、高標準建設、高水平實施，真正把河谷經濟培育成西藏經濟社會可持續發展的新動能，書寫西藏壯麗的新時代篇章。

（作者分別為：孫杰，自治區財政廳副廳長；賀晨，自治區黨委組織部人才處副處長。）